La tormentata legge sugli stadi, dopo l’approvazione in sede legislativa il 12 luglio scorso da parte della VII Commissione Permanente (Cultura, Scienza e Istruzione) della Camera, passa ora all’esame del Senato, ma sembra , ormai, essere giunta in dirittura d’arrivo.
Si prospetta, infatti, un “lieto fine” avvalorato dallo scambio di dichiarazioni di reciproca soddisfazione e di reciproco compiacimento, in esito alla riunione del 12 luglio scorso della Commissione , che ha portato all’approvazione del testo legislativo; scambio intervenuto tra gli esponenti di tutti i partiti presenti nella Commissione stessa ( PDL, PD, IDV, FL) ,con l’unica eccezione dell’UDC, la cui esponente, On.le Luisa Capitanio Santolini ha espresso voto contrario, nonché con il corredo delle felicitazioni del Ministro per il Turismo, lo Sport e gli Affari Regionali, Piero Gnudi, il quale ha ringraziato i membri della Commissione per “ l’elaborazione di un provvedimento che ritiene possa costituire un volano per l’economia del Paese, largamente atteso da tutti gli imprenditori del settore”.
Pare, dunque, che, come alla fine delle favole, “ tutti vissero felici e contenti”.
Ma dall’esame del testo legislativo approvato non sembra, almeno a mio avviso, che si possa senz’altro pervenire a tale conclusione.
Come, forse, qualcuno ricorderà, il vero e principale motivo che ha generato un iter così lungo, faticoso e tormentato del provvedimento è finora consistito nel fatto che, sia in primo esame al Senato sia in successivo esame alla Camera, si è tentato in tutti i modi di far passare un testo che avesse contenuto, con il pretesto della costruzione di nuovi, moderni impianti sportivi, così detti “polifunzionali”, la realizzazione di colossali speculazioni edilizie ( non a caso si parlava e si parla tuttora di edificare “ cittadelle” o , addirittura, vere e proprie” città”comportanti costi aggirantisi intorno al miliardo di euro !), oltretutto su aree assolutamente inedificabili poiché sottoposte a vincoli ambientali.
In merito, Federsupporter, in numerosi Convegni pubblici ( in particolare, quello tenuto a Roma il 27 giugno 2011, presso l’Auditorium del CONI) e in numerosi documenti, si oppose e si oppone fortemente ad un disegno del genere, pur essendo stata sempre ed essendo favorevole alla realizzazione di nuovi, moderni impianti sportivi, purchè, però, nel rispetto dei suddetti vincoli.
Peraltro, Federsupporter ha sempre sostenuto e sostiene, suffragata in ciò dai fatti ( vedasi la costruzione da parte della Juventus di un nuovo, moderno stadio), che, per realizzare gli impianti in questione, in specie ove non vi debba essere nessun finanziamento o costo pubblico, non vi fosse stato e non vi sia affatto bisogno di una nuova legge ad hoc, essendo più che sufficienti ed adeguate le norme vigenti.
Per venire, ora, all’esame specifico di quanto approvato dalla Commissione della Camera, di particolare rilievo e significato sono le disposizioni di cui all’art. 3 in materia di individuazione di aree per la realizzazione di nuovi impianti, alla luce dell’emendamento al comma 3 di tale articolo approvato dalla Commissione.
Ebbene, pur stabilendosi al comma 2 che l’individuazione delle aree deve essere supportata da uno studio di fattibilità comprensivo, tra l’altro, delle valutazioni di ordine ambientale, degli impatti paesaggistici e delle esigenze di riqualificazione paesaggistica e pur stabilendosi al successivo comma 3 che “ Resta ferma, ove prevista, l’applicazione della disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale e di aree ambientali protette”, tuttavia, l’emendamento approvato al suddetto comma 3 aggiunge un periodo che recita : “ Nel caso in cui l’intervento ricada anche in parte in area sottoposta a vincolo, ai sensi del Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e successive modificazioni, l’efficacia del provvedimento conclusivo resta subordinata all’assenso dell’amministrazione preposta alla tutela, ovvero al superamento del dissenso ai sensi dell’articolo 14-quater della legge n. 241 del 1990”.
Per comprendere appieno il significato e la portata del sopra trascritto emendamento occorre fare un passo indietro.
In una mia disamina che risale al 2011 e che è integralmente riporta sia nel libro di Diego Tarì “Ho provato a realizzare un sogno” , Criteria editrice, Roma 2011, sia, più recentemente, nel libro “ L’impresa sportiva come impresa di servizi : il supporter consumatore” , Tempesta editore, Roma 2012, di cui sono coautore insieme con il Dott. Alfredo Parisi, Presidente di Federsupporter, con riferimento al testo del disegno di legge sugli stadi allora in discussione alla VII Commissione permanente della Camera, tra le altre considerazioni,figuravano quelle relative al fatto che, nel mentre si indicava correttamente come procedura amministrativa semplificata da seguire per l’approvazione della costruzione di nuovi impianti sportivi quella dell’Accordo di Programma, di cui all’art. 34 del Testo Unico delle Leggi sull’ordinamento degli Enti Locali ( di seguito TUEL, decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267) , però, ai fini della stipulazione, per l’appunto, dell’Accordo di Programma, si stabiliva, invece , l’applicazione degli artt. 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni, non attinente al predetto TUEL, bensì, in via generale, alle norme in materia di procedimento amministrativo.
Tale disposizione aveva la sua evidente, unica ragione , come ampiamente illustrato e spiegato nella citata disamina, di poter, anche in presenza di dissenso di una delle amministrazioni preposte alla tutela ambientale, dissenso che, secondo il TUEL, comporta la mancata approvazione dell’Accordo di Programma, consentire, comunque, di superare tale dissenso, con deliberazione del Consiglio dei Ministri ( art. 14-quater, comma 3, della legge n.241/1990).
In altre parole,alla disciplina dell’Accordo di Programma, di cui al predetto TUEL, si sostituiva un pezzo della disciplina della Conferenza di Servizi di cui alla legge n.241/1990.
Sostituzione illegittima, poichè tra la normativa di semplificazione amministrativa ( Accordo di Programma) di cui al TUEL e la normativa di semplificazione amministrativa ( Conferenza di Servizi) ex lege n. 241/1990 sussiste un rapporto di genere a specie, per cui la seconda è applicabile solo ove la prima non disponga o non disponga diversamente.
Laddove, come si è visto, mentre l’Accordo di Programma per poter essere stipulato prevede il consenso delle amministrazioni preposte alla tutela dell’ambiente, la Conferenza di servizi permette che l’eventuale dissenso possa essere superato, ai fini della stipulazione del provvedimento conclusivo della Conferenza stessa, con un atto del Consiglio dei Ministri.
Ne consegue che, in questo modo, l’eventuale inosservanza dei vincoli ambientali, cacciata dalla porta potrebbe rientrare dalla finestra.
Il testo approvato il 12 luglio scorso dalla Commissione della Camera e, in particolare, l’emendamento al comma 3 dell’art. 3 comporta l’illegittima applicazione di un disciplina di semplificazione amministrativa contenutisticamente atipica, quale quella di cui alla legge n.241/1990, anziché l’appropriata e legittima applicazione della disciplina di semplificazione amministrativa contenutisticamente tipica, quale quella di cui all’art. 34 del TUEL.
Ciò considerato che opere pubbliche, quali gli impianti sportivi, sono di esclusiva o prevalente competenza ed interesse degli enti locali.
Al riguardo, l’art. 117 della Costituzione, in materia di governo del territorio, attribuisce la potestà legislativa alle Regioni, dovendosi intendere per “ governo del territorio” , secondo l’insegnamento della Corte Costituzionale, tutto quello che attiene all’uso del territorio ed alla localizzazione di impianti ed attività, essendo riservata allo Stato solo la potestà di emanare norme contenenti principi fondamentali in grado di orientare il legislatore regionale; norme che, perciò, devono possedere un elevato grado di generalità ed astrattezza.
Ne deriva che, a parte, come già evidenziato nella citata disamina, più che legittimi dubbi di costituzionalità della legge sugli stadi sotto il profilo della sua invasività della potestà legislativa regionale, non avendo, a mio avviso, i prescritti requisiti di un elevato grado di generalità ed astrattezza, la Commissione della Camera, anziché, come avrebbe dovuto, espungere dal testo normativo ogni improprio, inconferente ed illegittimo richiamo agli artt. 14 e seguenti della legge n.241/1990, richiamando, invece, esclusivamente la disciplina propria ed appropriata di cui all’art. 34 del TUEL, ha fatto l’esatto opposto.
Ha, cioè, espunto totalmente ogni richiamo a tale disciplina, richiamando esclusivamente la Conferenza di Servizi di cui alla legge n.241/1990 e, in particolare, l’art.14 quater della stessa !
Come non pensare che, così facendo, si sia voluta lasciare la porta aperta alla possibilità di costruire su aree inedificabili a causa dell’esistenza di vincoli ambientali, permettendo il superamento dell’eventuale dissenso delle autorità preposte alla tutela dell’ambiente mediante un provvedimento del Governo?
Si potrà obiettare che quest’ultimo dovrà- dovrebbe- pur sempre rispettare quella disposizione, pure contenuta nel testo legislativo approvato, che sancisce l’applicazione della disciplina in materia di valutazione di impatto ambientale e di aree naturali protette, ma, come si suol dire, a pensare male si fa peccato ma spesso ci si indovina.
Resta, in ogni caso, fermo, come, altresì, ampiamente spiegato nella mia citata disamina del 2011, che anche un eventuale provvedimento del Governo non potrebbe mai essere considerato idoneo, almeno legittimamente, a superare vincoli ambientali.
Tali vincoli, infatti, costituzionalmente garantiti (art. 42 Costituzione), non sono superabili o eliminabili con legge ordinaria e, a maggior ragione, con provvedimenti di natura amministrativa, poiché, secondo la giurisprudenza costituzionale e di legittimità, hanno una loro obiettiva natura.
Sono, cioè, limitazioni ob rem, dovute a valutazioni tecnico-professionali circa l’esistenza di caratteristiche intrinseche dei beni da vincolare: caratteristiche che non possono, quindi, essere oggetto di discrezionalità politico-amministrativa.
Tanto è vero che, proprio per la loro intrinsiceità ai beni cui attengono, non sono indennizzabili a favore dei proprietari di tali beni. D’altronde, come si potrebbe dubitare del fatto che su un’area vincolata, per esempio, a causa di rischio di esondazioni, non si possono costruire edifici o impianti destinati ad accogliere migliaia di persone,soprassedendosi ad un divieto del genere con un discrezionale provvedimento governativo?
I vincoli in parola non derivano, lo si ribadisce, dal libero esercizio di discrezionalità politico-amministrativa, bensì da atti dovuti, aventi valore meramente ricognitivo di rigorosi accertamenti eseguiti da organi tecnicamente e professionalmente a ciò abilitati e preposti.
Aggiungasi che, essendo stata recepita nel nostro ordinamento con decreto legislativo 7 luglio 2011, n. 211, la Direttiva Comunitaria n. 2008/99 che rende penalmente rilevanti e sanziona le infrazioni alla tutela dell’ambiente, attribuendo amministrativamente la responsabilità di tali reati, ai sensi del decr. Lgs.vo n. 231/2001 e successive modificazioni, anche alle persone giuridiche ed alle associazioni i cui esponenti apicali, dipendenti, collaboratori abbiano commesso detti reati,sarebbe, in vero, singolare e paradossale che, con altra legge, lo Stato permettesse di compiere impunemente quei reati che consistono in un deterioramento di ambienti protetti: deterioramento che certamente si produrrebbe ove si potesse costruire su aree sottoposte a vincoli ambientali.
Si illude, pertanto, chi dovesse ritenere che, alla luce del testo legislativo approvato dalla Commissione della Camera e, in specie, facendo affidamento sull’emendamento approvato all’art.3, comma 3, nonché su un Governo “amico”, si possano, almeno legittimamente, realizzare “ cittadelle”, “cittadine” o vere e proprie “città” su aree inedificabili perché vincolate, strumentalizzando l’opportunità o, per meglio dire, il pretesto della costruzione di nuovi impianti sportivi.
Non resta, per concludere, che augurarsi un più attento e meditato esame da parte del Senato del testo approvato dalla Commissione della Camera così da renderlo, finalmente, trasparentemente e pienamente, conforme ai dettati costituzionali; in particolare, sostituendo gli impropri, inappropriati e illegittimi richiami della Conferenza di Servizi di cui alla legge n. 241/1990 e, in particolare, dell’art.14 quater di tale legge, con il proprio, appropriato, legittimo ed esclusivo richiamo dell’art. 34 del TUEL.
Avv. Massimo Rossetti – Responsabile area legale Federsupporter
